促进大豆加工业健康发展的指导意见

一、现状及存在的问题........................................................................1
    （一）现状..................................................................................1
    （二）存在的主要问题........................................................................2
    二、面临的形势..............................................................................4
    （一）大豆需求将继续增长....................................................................4
    （二）国内大豆产量大幅增加难度较大..........................................................4
    （三）大豆进口数量多，潜在风险加大..........................................................4
    （四）大豆油脂加工业竞争将更加激烈..........................................................5
    三、指导思想、基本原则和发展目标............................................................5
    （一）指导思想..............................................................................5
    （二）基本原则..............................................................................6
    （三）发展目标..............................................................................6
    四、行业准入................................................................................7
    （一）项目核准..............................................................................8
    （二）企业资格..............................................................................8
    （三）行业竞争..............................................................................8
    （四）外商投资管理..........................................................................8
    （五）资源节约与环境保护....................................................................8
    五、产业布局................................................................................9
    六、政策措施...............................................................................10
    （一）科学规划，加强政策指导...............................................................11
    （二）加快结构调整，推动产业升级...........................................................11
    （三）推进技术进步，增强自主创新能力.......................................................11
    （四）鼓励和引导企业“走出去”，开拓国际资源...............................................12
    （五）建立引导大豆有序进口的安全保障机制...................................................13
    （六）建立大豆商业周转储备制度.............................................................13
    （七）建立大豆产业信息发布制度.............................................................13
    （八）发展和完善大豆期货市场...............................................................14
    （九）通过多种手段稳步发展大豆和花生等其他油料生产.........................................14
    （十）加强产品标识管理，发挥国产大豆优势...................................................14
    （十一）尽快制定、修订和颁布大豆加工业相关标准...............................................15
    （十二）加强舆论引导，提倡健康用油的消费观念.................................................15

    大豆不仅是重要的食用油脂和蛋白食品原料，而且是饲养业重要的蛋白饲料来源，在国家食物安全中占有重要地位。目前我国大豆产量排名世界第四，大豆加工和消费量居世界第二，是最大的大豆进口国。豆油是我国最主要的食用油，约占国内食用植物油消费的40％；豆粕是重要的饲用蛋白原料，占国内饲料工业蛋白原料的60％左右；豆制品是我国主要的传统植物蛋白食物。大豆加工业与种植养殖业、食品工业和饲料工业等紧密关联，是关系国计民生的重要产业。
    近年来，我国大豆加工业快速增长，对满足城乡居民生活和养殖饲料业的需求、带动农业结构调整、促进农民增收等发挥了积极作用。但也出现了油脂加工能力过剩、内资比重偏低、原料对外依存度过高等问题，影响大豆产业的健康发展。
    为从宏观上统一规划和科学引导大豆加工业的健康发展，保障国家食物安全，根据完善社会主义市场经济体制改革的要求，结合相关法规，特制定《关于促进大豆加工业健康发展的指导意见》。
    一、现状及存在的问题
    （一）现状
    随着城乡居民生活水平提高对食用植物油和动物性食品需求的增加，我国豆油、豆粕消费快速增长，推动大豆加工业快速发展。
    一是大豆压榨量快速增长。2007年大豆压榨量达到3400万吨，比2000年的1977万吨增长72.0%，年均增长8.1％,占大豆消费总量的比重从73.1%提高到78.7%。豆油产量从349万吨增至631万吨，增长80.8%，年均增长8.8％；豆粕产量从1569万吨增至2664万吨，增长69.8%，年均增长7.9％。大豆食品及深加工业也得到较快发展。
    二是大豆油脂加工企业规模不断扩大。大豆油脂加工企业已从小企业为主体演变为大企业、大集团占主导地位的格局。2007年我国日加工能力500吨以上的大豆油脂企业117家，比2000年增加57家，其中日加工能力超过2000吨的达到91家，比2000年增加85家；单厂日加工能力6000吨以上的企业6家，占全球的50%。前10位企业加工能力占全行业的57.5％，比2000年的35.4 %提高了22.1个百分点。
    三是以主产区和沿海港口为主的产业布局基本形成。随着沿海地区新建大豆油脂加工企业不断增多，大豆油脂加工业布局已从以产区为主转变为主产区、沿海港口并存且后者趋于主导的格局。大豆深加工企业主要分布在山东、黑龙江两省，华北、华东和华中地区也有部分大豆深加工企业。
    四是大豆加工技术和装备水平快速提高。随着大豆加工业的快速发展，大豆加工技术和生产装备也获得了很大提高。目前，国内规模化油脂加工企业大豆初榨技术普遍达到国际先进水平。
    （二）存在的主要问题
    大豆加工业在快速发展过程中，也暴露出诸多问题，突出表现为：
    一是压榨能力严重过剩。由于产能扩张过快，全行业开工率逐年降低，2000年超过90%，2007年降至44.2%，其中2000吨/日以上加工厂开工率仅为52%左右，1000吨/日以下的小型加工厂半数以上处于倒闭、停产或半停产状态。
    二是内资企业压榨能力和实际压榨量不断萎缩。2007年，内资大豆油脂加工企业产能为4920万吨，占全国的63.9%，比2000年的90.3％下降了26.4个百分点；实际大豆压榨量1768万吨，占全国的52.0%，比2000年的91.0％下降39.0个百分点。同期，外资企业压榨量从9.0%快速提高到48.0%。
    三是大豆进口依存度过高。自1996年起，我国由大豆净出口国转变为净进口国。2007年，大豆进口量高达3082万吨，比2000年的1042万吨增加1.95倍，年均增长16.7％。大豆进口量占2007年世界贸易量的40.9%，比2000年提高22.0个百分点。大豆进口依存度从2000年的48.1%，增至2007年的78.7%。与此同时，外资在美国和南美的大豆收购、储存和运输上拥有完整链条，并在全球范围内进行加工业布局，使其可以高效、低成本的进入油脂加工市场，并且在国际大豆贸易中具有优势定价权。
    四是产、加、销产业链较短。国外大豆加工企业大多走产业链一体化、产品多元化的道路，以此增强企业抗风险能力和竞争力。我国大豆油脂加工企业大部分很少涉足油料收储、物流、贸易、深加工等产业链的上下游环节，产业链短，产品结构不合理，抗风险能力弱，竞争力不强。
    五是自主创新能力弱。目前，大豆加工业大型豆粕脱溶机（DTDC）、大型离心机、豆粕蒸脱机、精炼分离机、高级过滤机、高级减速机等油脂加工关键设备仍依靠进口；配套装备稳定性差，易损耗；高温豆粕改性、油脚高效利用等深加工技术水平落后。传统豆制品工业化程度低。
    二、面临的形势
    展望今后一个时期，我国大豆需求增长势头不减，供求缺口继续加大，进口数量进一步增加，大豆加工业竞争将更加激烈。
    （一）大豆需求将继续增长
    随着人口增长、城乡人口结构的变动和居民生活水平的提高，今后我国植物油和豆粕消费需求总量将继续增长，相应将拉动大豆需求的增长。但随着油脂品种多元化的发展，增长幅度会逐步趋缓。
    （二）国内大豆产量大幅增加难度较大
    近年来，国内大豆种植效益下降，农民种豆积极性降低，大豆种植面积持续下滑，产量从2004年的1740万吨历史最高水平逐年降低到2006年的1500万吨左右，2007年产量继续下降，国内大豆产需缺口不断扩大。在我国促进大豆等油料生产发展等多项措施落实后，大豆种植面积预计将保持平稳略增，单产水平也将因技术进步逐步提高，推动产量增长。预计2010年、2012年和2015年，我国大豆产量将分别达到1700万吨、1796万吨和1950万吨，年均大幅增长的难度较大。
    （三）大豆进口数量多，潜在风险加大
    从未来产需关系分析，国内大豆仍存较大供给缺口，需要通过进口来弥补。
    展望未来一段时间，全球豆油、豆粕需求继续呈现刚性增长态势，而全球大豆产量受播种面积、单产水平和天气等多种因素影响，增产具有较多的不确定性。随着全球生物柴油产业的快速发展，阿根廷、巴西、美国等国家正在加快推动以大豆为原料的生产生物柴油的步伐，全球大豆潜在需求量可能出现激增，将导致全球大豆供求格局发生较大变化。国际大豆价格将因供需关系的变化而加剧波动，我国进口大豆占世界贸易量的高比例状态将面临更大的市场风险。
    （四）大豆油脂加工业竞争将更加激烈
    目前，日加工能力1000吨以下的小型油脂加工厂半数以上处于倒闭、停产或半停产状态，淘汰小规模大豆油脂加工厂、关停并转势成必然。尽管国内大豆压榨生产能力已经严重过剩，但是大豆油脂加工企业继续扩张的步伐并没有停止。为追求规模效益，部分企业仍然在沿海地区在建或拟建大型大豆油脂加工厂，这将导致产能的进一步过剩，行业竞争更加激烈。
    三、指导思想、基本原则和发展目标
    （一）指导思想
    以科学发展观为指导，坚持走中国特色的新型工业化道路，以保障国家食物安全、维护社会稳定和提高资源利用效率为前提，以满足国内市场需求为导向，大力发展国内大豆生产。积极引导油脂加工企业走原料多元化的加工道路，增加油菜籽、花生、棉籽、向日葵、山茶等其他油料品种的产量，提高油料综合自给率;合理控制大豆油脂加工产能扩张的速度和规模；促进大豆加工业技术进步，提高自主创新能力，整合油脂加工设备制造企业，推动行业结构调整与产业升级；加强市场监管，规范大豆加工企业商业行为，维护市场竞争秩序，增强我国大豆生产、加工和销售环节的主导权；扶持国内龙头企业，改变内资加工企业市场竞争力不足、市场占有率低的局面；积极发展大豆深加工，延伸产业链，提高资源综合利用水平。
    （二）基本原则
    一是控制规模，有序发展。严格控制大豆油脂加工项目盲目投资和低水平重复建设，把产能控制在合理规模范围之内。
    二是调整结构，产业升级。加快大豆加工业结构调整，引导内资大豆加工企业通过兼并、重组方式，整合资源，淘汰一批落后的小规模大豆油脂加工厂，提高行业的整体水平。
    三是坚持开放，加强引导。坚持对外开放，加强对外商投资的规范与管理。鼓励内资企业加强科技研发，促进技术进步，提高竞争力。
    四是优化布局，协调发展。优化大豆油脂、豆制品和深加工业的布局，实现大豆主产区与主销区之间、初加工与深加工之间的协调发展。
    五是提高自给，多油并举。加大对国内大豆生产的扶持，努力增加大豆产量，提高自给水平；合理利用国外资源，适度扩大豆油进口量，降低进口大豆依存度。积极发展油菜籽、花生、棉籽、向日葵、山茶等油料的种植与加工，走多元化原料供给道路。
    六是循环经济，综合利用。按照建设资源节约型、环境友好型社会的要求，大力发展循环经济，推行清洁生产，提高资源利用率，降低能耗、物耗，减少污染物排放。
    （三）发展目标
    提高自主创新能力，提升行业技术和装备水平。加快产业升级，调整产品结构，优化企业布局，形成结构优化、布局合理、技术进步、竞争力强的大豆加工业体系。
    ——油脂加工总能力压缩到合理规模。到2010年，大豆油脂加工能力控制在7500万吨/年；到2012年，大豆油脂加工能力控制在6500万吨/年。
    ——产业结构不断优化。鼓励内资企业通过兼并、重组，促进资源整合，培育一批加工量2000吨/日以上，产、加、销一体化，具有较强竞争力的大豆油脂加工企业（集团）。其中以花生、油菜籽、棉籽、向日葵和山茶等为加工原料的企业数量和加工量要占有一定比重。
    ——区域布局更加合理。形成东北、黄淮海大豆产区和沿海地区分工合理、各有侧重、特色鲜明的大豆加工业布局。
    ——深加工产业链进一步延伸。以豆粕、豆油为原料，进行深度精深加工，延长产业链，增加产品档次，丰富产品类型。
    ——节能减排达到国际先进水平。到2012年，全行业单位产值能耗降低15%，单位工业增加值用水量降低30%，主要污染物排放量符合相关国家相关标准。